乡村振兴需要探寻乡村治理之道

——读吴理财教授《探寻乡村治理之道：中国乡村治理的经验与逻辑》

凌云

任何事物都有其存在和发展之道。“人”既是自然的人亦是社会的人，“人”是实践活动的主体，而实践又是人的存在方式，是实现人的全面发展的根本途径。长期以来，相比较城市，生活在乡村的人们由于生存依赖的环境一度较差，生产手段和工具落后，迫切需要改变生存环境，创新实践路径，从而促进生产力的发展，实现社会的进步。人们的实践活动不是随心所欲和无序的，而是始终遵循生产生活规律，这个规律就是“道”。

乡村的发展是自然生态环境的变化和社会历史发展演进共同作用的结果，乡村的发展不是没有规律可循或无序的，而是有其治理之道。那么，这个“道”又是什么呢？

一、乡村治理必须澄清“乡村”的社会学概念认知问题

在一般人看来，“乡村”是相对于“城市”而言，它仅是一个自然地理概念，而没有更多的从社会学概念去认识。在现代文明的社会里，为什么人们热衷于去偏远的山区走进古村落？一个方面的原因，就是想了解古村落的“乡村”自然景观。但在社会学者看来，“乡村”远非一般的概念，而是一个很深的乡村治理社会学问题。正如吴理财教授在一篇文章中所言：对于乡村振兴战略中“乡村”概念的认识，应放宽历史的视野进行慎思。在相当长的一个历史时期内，人们简单地将“乡村”与“农业”、“乡村发展”与“农业发展”相提并论，鲜有人把乡村视为一个社会（学）的概念加以理解和认识。正是从社会学的视野，吴理财教授在其新著《探寻乡村治理之道—中国乡村治理的经验与逻辑》，为我们由浅入深揭开了中国乡村治理之“道”。

二、乡村治理变迁始终遵循我国农村经济社会发展的历史逻辑

马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础就有什么样的上层建筑与之相适应。我国乡村治理也是由于经济社会发展制度改革而不断地发生变迁。伴随我国农村土地制度、经济制度或社会制度的变革，70年来乡村治理划分为不同的历史阶段，即新中国成立初期、合作化时期、人民公社时期、改革开放前期、市场转型期、农村综合改革时期以及新时代乡村振兴等。在不同的历史时期，乡村治理也体现不同的特征，因而，乡村治理变迁深深打上了我国农村经济社会发展的历史制度烙印。

新中国成立初期，实行土地改革，划分农村阶级成分，不仅废除了地主阶级封建剥削的土地所有者，实现了“耕者有其田”，建立了新的农村政治秩序，同时实现了乡村社会重构。农村基层政权建立起来，其依赖的经济基础已经不是或不完全是个体的分散的小农经济，而主要是半社会主义性质的农业合作经济。合作化和人民公社时期，乡村治理发生了一个大的变化，国家政权在农村地区建立和巩固人民公社制度。这种乡村治理模式特点是“政社合一”“三级所有、队为基础”，乡村区域得到很大程度的整合。国家财政资金被大量配置到了城市发展，对农村的投入资金有限。这个时期，户籍制度建立，城乡二元分治体制也日益形成。改革开放和市场转型时期，推行农村家庭联产承包责任制，改变了人民公社时期集体生产、集体劳动、统一分配的经营管理方式，赋予农民更多更加自主的生产经营权。农村土地经营制度的变革促使人民公社体制的最终解体，恢复建立了乡镇政府，推行村民自治制度，从而确立了一种“乡政村治”的新型农村治理体制。在农村系列综合改革以及新时代乡村振兴时期，经历了“撤区并乡”“简政放权”等多次乡镇改革，后又积极推进城乡从“分割”到“统筹”“融合”发展。透过上述乡村治理变迁，不难看出其始终循着经济社会制度改革的历史逻辑。也正如吴理财教授在书中所言“总而言之，农村治理及其变迁，与党和国家的总方针、总路线、总战略相一致，与其所处的社会、经济、文化与政治体制相一致……简言之，农村治理及其变迁受制于一个历史时期的社会、经济、文化、政治体制。”（P26）

三、农村税费改革深刻影响着乡村治理模式的转变

改革是促进社会发展的动力。纵观我国农村发展历史不难看出，农村税费改革贯穿着农村经济发展体制改革的全过程，也是破解“三农”问题及乡村治理的难点。

我国农村税费改革前，国家对乡村社会的整合，主要是通过征收税费的方式进行的。而这种汲取方式导致农村基层政府的“非农化”，改变了本应为农民提供公共服务产品的制度属性，而是主要服务于各种“非农”建设；同时也是满足各级政府及其部门的自利性需要。这种任其发展的结果只能是农民的负担日益加重，给乡村治理带来困难。为解决困扰农民的心头负担，国家对农村税费制度进行改革，2000年中央在安徽以省为单位进行了农村税费改革试点。农村税费改革规范了农村税费征收行为，遏制了面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派现象，在一定程度上减轻了农民负担。

农村税费改革关涉基层政府对农村治理的实际成效。税费改革前，农民负担过重，“倒逼”中央通过堵住“三乱”的口子，使基层政府的不合理行为丧失财力支持，从而逼迫基层政府机构不得不进行精简以及转变职能。实行税费改革，一些基层政府采取“变通”做法“反倒逼”中央政府从根本上解决三农问题，促使上级政府不得不从深层次上解决乡镇政府的运转困难问题，加大对县乡的财政支持力度。总之，上述农村税费改革深刻影响着乡村治理模式转变，形成基层政府与上级政府之间继续朝着良性的互动方向发展，将有助于改善农村的治理水平。

四、充分发挥“乡政村治”体制作用是提升乡村治理成效的关键

“乡政村治”是伴随我国农村经济社会发展的历史演进产生的一种有效乡村治理体制，它不仅与农村社会生产力发展水平相适应，而且是巩固国家基层政权的重要制度设计。

“乡政村治”一方面是对传统乡村社会的尊重，另一方面也是国家政权基础建设的需要。从传统上看，历代政权都重视将国家政权直接延伸到乡村社会、在乡村社会建立政权的基层组织、将乡村社会纳入统治秩序中。另一方面，从国家现代化建设来看，国家越来越重视在基层社会建立政权组织，以便增强对乡村社会的动员能力，更有效地从乡村社会汲取资源。吴理财教授通过长期的观察和研究认为，村民自治是国家与乡村社会关系的重构。村民自治是人民公社瓦解之后国家政权在乡村社会的重建。通过村民自治，国家在乡村建立了政策执行系统，由村民直接选举出来的村民委员会负责执行国家政策。村民小组是我国乡村治理的基本组织，它在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用。村民小组源自人民公社体制中的生产队，而改革开放以来逐渐形成的“乡政村治”结构中的村民小组发生了根本性变化，它由原来的农村集体基本生产单位转变为乡村社会生活共同体，进而向乡村社会治理共同体方向转变。

五、乡村振兴背景下的乡村治理应重视乡村社会建设

长期以来，人们对乡村振兴中的“乡村”认识不尽相同。在相当长的一个历史时期内，人们简单将“乡村”与“农业”、“乡村发展”与“农业发展”相提并论，鲜有人把乡村视为一个社会（学）的概念加以理解和认识。从经济社会发展历史来观察，我国乡村曾出现一度凋敝衰败之势。在理论与政策层面，也曾引发了我国乡村向何处发展的论争，从而导致“工业化”与“农业化”发展道路之争。新中国成立，党把工业化放在最重要的位置，国家通过财政渠道以及工农业产品“剪刀差”和金融渠道，从农村汲取了大量的资金支持工业化。新中国成立以后，经过农村土地改革、农业合作化和人民公社，后又经历农村土地“大包干”、兴办“乡镇企业”，农业为工业化作出了巨大贡献。同时长期实行城乡二元分割体制，必然导致城乡差别不但不能缩小，反而日趋扩大。

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，提出“农业农村优先发展”的政策思路。这也带来我国乡村治理新的思维，即不仅把促进乡村经济发展、缩小城乡差距放在重要位置，而且必须把社会建设作为乡村振兴的首要内容来建设。乡村振兴，必须社会建设先行。乡村社会建设的关键，是把个体农民重新联结起来，让他们嵌入社会。为此，需要加强党的农村基层组织的建设，提高村级党组织的凝聚力、战斗力。同时，重视农村各种群团组织建设，增强群团组织的吸引力、影响力。此外，还应积极培育、发展各种社会性组织和草根组织，提升农民自我组织能力，最终实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

凌云，哲学博士，高级研究分析师。近年来研究方向：县域经济、乡村振兴、基层党建、金融安全。