——读吴理财《中华人民共和国农村治理70年》所想到的

正是蔷薇花盛开的时节，我和吴理财教授在安大校园见面了。虽相见有点姗姗来迟，但谈及家乡的山间溪流、田间地头，又是那么非常亲切。其实，我早就拜读过他的相关“三农”系列研究著作了。吴教授送给我的一本新著《中华人民共和国农村治理70年》，又让我想起童年的光景，仿佛一部农业发展历史影片，一个个镜头展现在我的眼前。70年来，我国农村治理是如何演变的？其演变的基本逻辑是什么？未来的发展趋向又是什么？带着这些思考，让我与吴理财这位老乡、教授学术兴趣紧紧连在一起，从其著作的字里行间一同分享学术成果的快乐。

一、农村治理离不开我国农村发展经济基础

马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑。有什么样的经济基础，就有什么样的上层建筑与之相适应。吴理财《中华人民共和国农村治理70年》一书，始终围绕着我国农村经济发展的逻辑脉络由浅入深、由表及里进行阐述，并以大量的史例和数据佐证，让读者清晰明了。这本书以时间为序，将70年来的我国农村治理划分为七个历史阶段，即新中国成立初期、合作化时期、人民公社时期、改革开放前期、市场转型期、农村综合改革时期以及新时代乡村振兴等。上述每个历史阶段划分不是凭主观臆断的，而是依据以我国农村经济发展为基础的制度安排。正如吴理财教授在书中“绪论”所言：“本书做上述历史阶段的划分，主要依据特定历史时期国家制度的变革，特别是关于农村土地制度、经济制度或社会制度的变革。一项国家重大农村制度的变革，必然引起农村治理的变化。”（P1）

二、“城乡分治”形成了城乡二元结构

城乡二元结构的历史由来是与我国乡村治理的历史演进分不开的。从土地改革到人民公社时期建立户籍制度，一步一步将乡村和城市被制度隔开。土地维系着农民的生存，新中国成立之初，乡村治理的首要任务就是解决土地问题，要实现耕者有其田，让无地少地的贫苦农民获得生产资料，将封建土地所有制变为农民的土地所有制，乡村生产关系也得到调整。

土地改革后，历史进入农业合作化时期，乡村治理面临的是农业社会主义改造。党在过渡时期的总路线要求逐步实现社会主义工业化，农业生产和发展必须与总路线相一致，农业经济发展水平必须有一个大提升。鉴于当时农民个体生产存在不少困难的实际，于是教育和动员农民按照自愿的原则组织起来，大力激发农民互助合作的积极性，通过集体经济的方式，先后成立互助组和初级农业合作社，进而向高级农业合作社发展。农业的社会主义改造，将农民的土地所有制转变为农村土地集体所有制。

通过农业合作化，乡村治理发生了很大变化。国家政权在农村地区建立和巩固人民公社制度。这种乡村治理模式特点是“政社合一”“三级所有、队为基础”，乡村区域得到了更大程度的整合。在当时的计划经济体制下，国家财政资金被大量配置到了城市发展，对农村的投入有限。这个时期，户籍制度也已建立，形成了长期的城乡壁垒，极大地限制了城乡居民自由流动，城乡二元结构日益形成。正如吴理财教授研究总结的那样：“与人民公社这种全能型管治体制相统一的，是我国建立了影响深远的以户籍制度以及与之相配套的用工和福利、分配制度为基本内容的城乡二元分治体制，严格管制农民的自由流动，将农民牢牢束缚于土地之上。”（P53）

三、乡村治理始终围绕着“农民—土地”演变的

土地是农民生产生活依赖的重要条件，乡村治理的演变实质上也是围绕“农民—土地”来展开的。土地的所有权和经营权的变化，直接牵动着亿万农民的根本利益，也关系到党在农村政权的建立和巩固，关系到农村经济社会的发展。

我国乡村治理70年以来，土地政策经历了不同时期的演变。无论是土地改革、农业合作化和人民公社时期，还是家庭联产承包责任制、市场转型时期以及新时代土地“三权分置”改革，政府始终通过颁布法律和政策文件调整土地与农民的利益关系，从而也使我国的乡村治理模式发生系列变化。高度集中的“政社合一”的乡村治理体制，随着农村生产力的发展而逐渐被“乡政村治”新的乡村治理模式所取代，形成各种新的利益主体和阶层结构。可以说，经过70年的变化，我国乡村治理已经到了一个高水平发展时期，在乡村振兴背景下，“土地—农民”仍然是影响乡村治理的核心。吴理财教授也坦言“不同的农村土地经营制度对农村治理产生的影响作用不尽相同。”（P110）

四、乡村治理离不开农民这个主体

马克思主义认为，人是处于一定社会关系中从事实践活动的主体，具有客观物质性、社会历史性和主观能动性。纵观我国乡村治理70年的发展历程，始终没有离开农民这个主体。新中国建立后，党把农民从地主土地剥削中解放出来，通过“打土豪、分田地”把地主阶级的土地没收后分配给农民，将地主土地私有制转变为土地农民私有制。农业合作化把分散的农民组织起来，在农业生产方面发挥互助作用。到了人民公社时期，成千上万的农民成为公社的主体，极大地激发农民的生产积极性。之后由改革开放家庭联产承包责任制到农村税费改革，党一直尊重农民的乡村治理实践主体作用。再到进入新时代“乡政村治”，农民参与乡村治理的主动性和发挥民主作用大大增强。

农民在乡村治理中的实践主体地位，随着时代的发展愈来愈凸显重要。农村任何一场改革，如果忽视农民的实践主体，依靠行政手段强制推行，势必大大挫伤农民的积极性甚至侵害农民利益。党坚持以人民为中心，无论是土地制度改革，还是农村税费改革以及构建简约高效的基层管理体制，都把维护农民利益、减轻农民负担放在首位，不断提高基层政府服务能力，充分发挥农民自治主动性和创造性。但在农村的基层政府机构具体工作中，在如何发挥好农民实践主体作用方面还存在不足。吴理财教授在研究乡村治理过程中指出：“在农村治理之中，始终没有很好地解决农民主体性问题—在农村治理中往往存在农民主体缺失、不在场、遮蔽、隐身乃至虚化等问题。因此，在当前农村治理中，如何培育和激发乡村社会内生活力是个难题，因为它从根本上决定着农村内生秩序的生产能力及生产状况。”（P5）

五、乡村治理是法治、自治和德治的融合共进

法治是乡村治理的保障。从土地改革、合作化、人民公社、农村家庭联产承包责任制，到市场转型以及新时代乡村治理，都始终坚持依法治理。新中国建立初期颁布《中国土地法大纲》明确规定：废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度。合作化时期，全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕蓄、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”人民公社时期，中央颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定：“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。”市场转型时期，全国人大通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，我国农村普遍实行村民自治制度。进入新时代，全国人大常委会表决通过关于修改农村土地承包法的决定，将农村土地“三权分置”制度法制化。

自治和德治，是我国乡村治理的进步体现。自治可充分发挥群众自我管理、自我服务和自我教育的功能，提高农民参政议政能力。在自治过程中，涌现出一批新乡贤积极参与乡村治理。同时，在乡村倡导德治，可提升乡村治理“软实力”。如，加大对道德模范、最美家庭等先进典型的培树，引导人民遵道德、讲道德、守道德，建设共同的精神家园。

法治、自治和德治三者是彼此促进和融合的，构成一个系统性乡村治理模式，有效地推动政府、社会组织、村民等多方主体在乡村社会治理中发挥作用，充分激发乡村社会发展活力。吴理财教授对乡村治理新趋势展望指出：“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”（P178）

(作者系哲学博士，高级研究分析师。研究方向：县域经济、乡村振兴、基层党建、金融安全等)