国家治理的中国特色和普遍趋势

俞可平

引文参考：俞可平.2019.国家治理的中国特色和普遍趋势[J].公共管理评论，1（1）：25-32

摘要

国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义政治现代化的重要内容,是中国共产党对社会政治发展规律的新认识。中国逐渐形成了一种新的国家治理模式。从比较政治学的角度看,这一模式具有以党组织为主导的多元治理结构、基于“路径依赖”之上的增量改革、“以点带面”的治理改革策略、典型和样板引领的治理改革路径、稳定压倒一切的核心价值、法治与德治同时起着重要作用、条块结合的治理格局等特征。善治是国家治理的理想状态,本质特征就是国家与社会处于最佳状态,是政府与公民对社会公共事务的协同管理。国家在推进治理现代化、实现善治的过程中,都要遵循从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制到服务、从封闭到开放的趋势。

关键词

善治；国家治理；国家治理体系和治理能力现代化

在学术界,通常将国家治理体系和治理能力的现代化,简称为国家治理现代化。作为全面深化改革总目标的国家治理现代化,其基本内容是国家制度体系和执政方式的现代化,因而本质上是中国特色社会主义政治现代化的重要内容,是继工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”之后的第五个现代化。它是中国特色社会主义政治发展进程的产物,是中国社会主义现代化事业的重要内容。如党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所指出的:“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)。

 

2013年,党的十八届三中全会首次将全面深化改革的总目标确立为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”(中国共产党第十八届中央委员会,2013)。党的十九大再次明确“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,并强调指出“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”(习近平,2017)。党的十九大还具体确定了实现国家治理现代化的阶段性目标,即到2035年“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”,到2050年要“实现国家治理体系和治理能力现代化”(习近平,2017)。党的十九届四中全会《决定》进一步细化了党的十九大确立的推进国家治理现代化的阶段性目标:“到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)。

 

国家治理体系和治理能力现代化,是一种全新的政治理念,表明中国共产党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党成为成熟的执政党的重要理论标志。国家治理体系和治理能力现代化的核心范畴是“国家治理”,无论从理论上还是从实践上看,这一核心范畴都带有鲜明的中国特色。

 

“国家治理”概念的中国特色,最直观的体现就是没有现成的和统一的标准英文译名。在中央编译局和中国外文局等官方机构的权威翻译中,“国家治理”有时被翻译成“national governance”,有时则被翻译成“country’s governance”。例如,外文出版社出版的英文版《习近平谈治国理政》将“国家治理体系和治理能力”翻译成“national governance system and capacity”,而中央编译局则把它译为“country’s governance system and governance capacity”。在国内外学术界,则通常把“国家治理”译为“state governance”。对“国家治理”这一核心概念的不同翻译,一方面表明,“国家治理”是一个极具中国特色的概念,在西方的英语语境中没有完全对应的类似表达;另一方面表明,“国家治理”这一概念的内涵具有丰富多样性。

 

简单地说,国家治理就是国家公共权力机构治国理政的全部活动。在中国的政治语境中,国家治理的内涵极其丰富,可以从多个视角去观察和理解。从治理主体的角度看,国家治理就是中国共产党及其领导的所有国家权力机构的公共管理活动。西方国家治理的主体通常是政府机构,与此不同,中国共产党是中国的政治权力核心,也是中国所有公共治理事务的权力核心,因此,中国的国家治理主体不仅包括各级政府组织,也包括各级党的领导机构。从国家治理的范围看,在西方联邦制国家中,国家治理通常仅限于联邦或全国层面,而不包括地方的治理。与此不同,在中国,国家治理既包括中央或全国性公共权力机构的管理活动,也包括地方公共权力机构的治理。

 

现代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。按照这样的逻辑,中国现实政治语境中的国家治理体系,就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,相应地,政府治理、市场治理和社会治理是中国现行国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说,国家治理体系是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。从中央到地方各个层级,从政府治理到市场治理和社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体,相互协调、密不可分。因此,中国语境中的国家治理体系现代化,不仅包括政府治理体制的现代化,也包括市场治理体制和社会治理体制的现代化。

 

从根本上说,国家治理概念的中国特色,源于中国独特的国家治理实践。改革开放40多年来,中国逐渐形成了一种既不同于传统社会主义、又不同于西方自由主义的国家治理模式。除了党的十九届四中全会所强调的“党领导一切”的根本特征和13个“显著优势”之外(中国共产党第十九届中央委员会,2019),从比较政治学的角度看,这一模式还具有以下几个明显特征。

其一，以党组织为主导的多元治理结构

中国的治理主体已经多元化,但是在所有治理主体中,最重要的是中国共产党的各级组织。在西方国家,政府通常是公共治理的最重要主体。与此不同,中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。党掌握着国家的核心政治权力,党组织比政府机关在公共治理中的作用更大。用习近平的话来说就是:“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”(习近平,2017)一方面,在同级的党委和政府中,党委是权力核心,是最高决策权威所在。比起党组织而言,政府在公共治理中更多起着执行党的决策作用。另一方面,中国共产党目前已经拥有党员9000多万,党的基层组织达436万个,其数量远多于政府组织。在许多没有政府组织的社会领域,通常存在着党的组织,它们担负着公共治理的责任。

其二，基于路径依赖

（path dependence）

之上的增量改革道路

增量改革的实质,是在不损害或不剥夺人们已有利益的前提下,最大限度地增加新的利益总量,使人们在改革中获得更多的好处。这种增量改革的方式,既强调创新与变革,又注意保持和发扬传统的政治优势,而不是简单地割裂传统。它强调改革过程的渐进性,但并不是没有突破性变革。相反,在条件成熟时也经常会有一些突破性发展。这种突破性改革是局部的和间歇性的,而不是整体性和持续不断的突变。在改革的策略上,增量改革所采取的典型举措就是人们所熟知的“老人老办法,新人新办法”。这种渐进式的增量改革,有效地避免了“休克疗法”所容易导致的政局动荡和大规模群体性反抗。

其三，“以点带面”的治理改革策略

一方面,中国属于超大规模的国家,不仅幅员广阔,而且地方多样性十分明显,各地在历史文化传统、经济发展水平、居民综合素质和政治生态环境等方面往往存在很大不同。在这种背景下,甲地成功的政策到了乙地未必会成功,不加区分地强推某项政策,有可能产生严重的负面后果。另一方面,决策者的理念与现实之间通常会存在相当的差距,有些公共政策的真实效果通常要经过相当一段时间的实践后才能体现出来。为了避免公共政策的重大失误,努力以最低的成本取得最大的效果,各级政府普遍采用了“以点带面”的公共治理改革策略。所谓“以点带面”,就是在全面正式推行一些重要的治理改革和公共政策之前,选择一些地方做局部的试验性改革,取得经验和教训后,再对相关政策进行调整,然后再在更大范围推广。

其四，典型、样板引领的治理改革路径

中国传统政治文化特别重视榜样的作用,所谓“见贤思齐”“上行下效”等深入人心的成语,强调的就是榜样的示范和引领的作用。通过树立榜样和典型,来达到统治阶级所追求的政治状态和政治目标,其实也是中国传统的基本治理经验。改革开放以来,在推进国家治理现代化的过程中,通过评选各行各业和各个层面的先进典型、标兵、榜样和模范,以及建立各类示范区和示范单位,来引导治理改革的方向,成为政府治理和社会治理的通行做法。各类改革的示范单位或先进典型,既为其他地方和单位的改革创新树立标杆,成为大家学习和效仿的对象;也成为展示地方政府改革创新代表性成就的窗口,媒体开放报道,供社会各界参观。

其五，与选举民主相比，

更加重视协商民主

选举是授权环节的民主,主要解决权力的产生和委托问题。“权为民所有”和“权为民所赋”主要通过民主选举得以实现,没有选举,就没有民主。协商是决策环节的民主,主要解决权力的制约和公共参与的问题。“权为民所用”和“权为民所谋”主要通过民主协商得到实现。因此,选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节,都是现代民主政治不可或缺的基本要素。然而,从中国民主政治的现实发展来看,比起选举民主,协商民主处于更加优先的地位,也更容易取得突破性成就。这既与中国的政治传统有关,也与现实的制度框架有关。从历史上看,中国有荐举、察举、科举和协商的传统,却从来没有选举的传统。从现实上看,中国有一个相当完备的政治协商制度,有利于推进协商民主。

其六，稳定压倒一切的核心价值

从邓小平到现任中国领导人习近平,都把稳定压倒一切当作核心的治理价值,并以此作为评价公共治理的主要标准。在传统的中国政治语境中,社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革开放以来,这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加,以“疏”为主的“动态稳定”开始逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。传统的静态稳定,其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定,其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质,是用新的平衡代替旧的平衡,使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。党的十五大报告所表达的就是这样一种动态稳定:“在社会政治稳定中推进改革、发展,在改革、发展中实现社会政治稳定。”(江泽民,1997)

其七，法治与德治同时起着

重要作用的治理方式

对于维护社会公共秩序而言,道德规范与法律规范是相辅相成的,都是规范人类行为不可或缺的。中国在改革开放后日益重视依法治国,而且在20世纪90年代正式提出了建设社会主义法治国家的目标,在法治建设方面取得了巨大的进步,一个相对完备的中国特色社会主义法治体系已经确立。但是,中国毕竟是一个有着两千多年人治传统的国家,建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中,传统的礼治、德治和人治仍将发挥重要的作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,要“坚持从中国实际出发”,“坚持依法治国和以德治国相结合”(中国共产党第十八届中央委员会,2014)。这次十九届四中全会《决定》也再次重申:“坚持依法治国和以德治国相结合。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)对于中国的国家治理而言,正确处理好法治与德治、法治与人治的关系,是达到理想治理状态的重要环节。

其八，条块结合的治理格局

中国是一个实行单一制的大国,中央政府通过垂直的与平行的两个权力系统实施对国家的治理。垂直的权力系统即由中央和省(自治区、直辖市)直接管理的纵向政权组织,也就是通常所说的“条”,其特征是上下垂直管理。平行的权力系统即以地方各级党政机关管理的横向政权组织,也就是通常所说的“块”,其特征是横向的平行管理。条条与块块的结合,构成了中国公共权力的错综复杂的矩阵结构。这一矩阵结构,既体现着中央与地方、上级与下级的关系,也体现着党委与政府、党委与人大、政府与人大以及部门与部门之间的关系。

中华民族是人类众多民族之一,中华文明的演进必然具有自身的特色,但作为人类的伟大文明之一,它的发展也不能偏离人类文明的大道。人类社会的发展,包括人类政治的发展,遵循着某些普遍的规律。中国共产党之所以一直把马克思主义作为自己的指导思想,是因为在其看来马克思主义提示了人类社会的共同规律。国家治理的现代化,是政治现代化的重要内容,是政治发展的必经环节,它同样要遵循人类政治发展的一般规律和普遍趋势。

 

现代国家治理与传统国家治理有着实质性的区别,民主是现代国家治理区别于传统国家治理的本质特征。传统国家治理的根本目的是维护和增进少数统治阶级的利益,而现代国家的所有公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主,“必须坚持人民的主体地位”,“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)。现代国家治理通常又称为民主治理,离开民主,国家治理的现代化就无从谈起。法治是现代国家治理的另一本质特征,现代国家治理遵循法治的根本原则,宪法和法律是公共治理的最高权威,任何个人或组织都必须在宪法和法律的框架内活动,都不拥有超越宪法和法律的权威。现代国家治理的第三个普遍特征是制度化、规范化和程序化,即公共权力的运行具有一系列的规则和程序,公共治理必须遵循合理的制度和规范。质而言之,国家治理的现代化在每个国家必定有其独特的实现方式和发展道路,但不论在何种社会政治制度框架内,国家治理的现代化都离不开公共治理的民主化、法治化、制度化、规范化和程序化。

 

国家治理的理想状态,就是善治(good governance)。善治不同于传统的政治理想“善政”或“仁政”。善政是对政府治理的要求,即要求有一个好的政府;善治则是对整个社会的要求,即不仅要有好的政府治理,还要有好的社会治理。简单地说,善治就是公共利益最大化的治理过程,其本质特征就是国家与社会处于最佳状态,是政府与公民对社会公共事务的协同管理,或称官民共治。作为政府与公民对社会公共事务的合作管理,善治需要政府与公民的共同努力;而且,随着社会的发展和政治的进步,公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要。然而,迄今为止,在所有权力主体中,政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府仍然是社会前进的“火车头”,官员依然是“人类政治列车的驾驶员”,政府对人类实现善治仍然有着决定性作用。一言以蔽之,善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政。

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了这样一个重要的命题:“良法是善治之前提。”(中国共产党第十八届中央委员会,2014)党的十九大报告再次重申:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”(习近平,2017)党的十九届四中全会再次强调:“要以良法保障善治。”(中国共产党第十九届中央委员会,2019)这意味着,中国最高领导层正式将善治当作了中国政治发展的理想目标。按照政治学的一般理解,善治应当有十个要素:

(1)合法性,即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态。

(2)法治,即法律成为国家治理的最高准则和最高权威,法律面前人人平等。

(3)透明性,即政治信息的公开性。

(4)责任性,即管理者应当对自己的行为负责。

(5)回应,即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应。

(6)有效,即管理应当有很高的效率。

(7)参与,即公民广泛的政治参与和社会参与。

(8)稳定,即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。

(9)廉洁,即政府官员奉公守法、清明廉洁。

(10)公正,即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等(俞可平,2014)。

 

国家治理与国家统治不同。按照马克思主义的观点,国家统治的实质是阶级统治,它更多体现国家的价值理性;而国家治理是国家统治的手段,它更多体现国家的工具理性。换言之,无论什么样的社会政治体制,以及无论哪个阶级或统治集团执政,都需要更好的国家治理。因此,无论哪个国家在推进国家治理现代化、最终实现善治这一理想目标的过程中,都要遵循某些普遍的趋势。这些趋势包括:第一,从一元治理到多元治理,即国家治理的主体从一个到多个,逐渐形成社会共治或官民共治的格局。第二,从集权到分权,这种分权化的进程几乎同时在三个维度展开:一是中央向地方分权,二是政府向企业分权,三是国家向社会分权。第三,从人治到法治,公共权力日益受到法律的制约,个人权力在公共治理中的作用逐渐弱化,而宪法和法律的作用则明显增强。第四,从管制到服务,即国家治理中政府管制的成分日益减少,而公共服务的比重则在日益增多,最终完成从管制型政府向服务型政府的转变。第五,从封闭到开放,国家治理现代化的过程,既是一个政治信息从封闭走向公开与透明的过程,也是一个决策过程从封闭走向开放的过程,最终形成公众的参与式治理。上述这些国家治理现代化的普遍趋势,也被改革开放后中国成功的治理改革实践充分证明。

 

中国改革开放40多年的巨大成功,实质上也是中国共产党执政的巨大成功。在当代中国,没有任何其他的政治力量可以与中国共产党相抗衡,更没有任何政治力量可以取代中国共产党的执政。因而对于中国共产党来说,不存在执政危机和统治危机。但是,这并不意味着党的执政没有任何挑战,更不意味着中国的国家治理没有任何问题。经过40多年的改革开放,中国特色社会主义现代化进入了一个新的发展阶段。社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,社会不公平现象较为突出,生态环境有恶化的倾向,群体性事件增多,维持稳定的代价增大,党和政府的公信力有流失危险,现存的许多体制机制一定程度上阻碍了社会进步——凡此种种都意味着我们在国家治理体制和能力方面正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例,我们就可以发现存在许多亟待解决的突出问题,包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全,公共权力还没有得到有效的制约,公民参与的渠道还不畅通,公共利益部门化现象未得到缓解,官员的失职渎职现象时有发生,政府的公共服务还相当不足,动态稳定的机制尚未完全确立,政治透明程度相对较低,行政成本过高而效率低下,人治的状况依然存在,社会组织发育不健全,社会自治的程度较低,主要公共权力机关之间的关系还不够协调,等等。

 

党的十九届四中全专题研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的问题,并且把推进国家治理现代化纳入了“两个一百年”奋斗目标,从某种意义上也说明我国现有的治理体系和治理能力还跟不上社会现代化的步伐,不能满足人民群众日益增长的政治经济需求。党的十九大指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”(习近平,2017)如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题,那么我们目前的局部性治理危机就有可能转化为全面的统治危机和执政危机。化解治理危机的根本途径,就是以巨大的政治勇气,坚定地进行政治体制改革,推进国家治理体系的现代化,“运用制度威力应对风险挑战的冲击”(习近平,2019)。

 

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