文/[美]乔·米格代尔

华盛顿大学政治学系 教授

当谈及国家能力时，我们首先需要从权威本身出发，对其进行讨论。权威意味着一些人具有命令其他人按照自己的意志去做事的能力。权威存在于任何情境之中，它试图将权力运用到政治、文化等各个情境当中，它决定了人们为人处世与日常生活的基础。理解权威这一问题的核心在于谁拥有权威去告诉人们按照某种方式行事。权威决定了人们行事的方式，决定了人们以何种名义行事，能说什么，不能说什么，以何种方式自省乃至如何通过政治管控暴力。总而言之，权威关系到人民对社会与政治的期许。

 权威建立的困境

权威如何建立？权威如何被国家建立并塑造成为社会的规范？对于这一系列问题，我必须开宗明义地指出，建立权威并非易事。其原因并非仅仅在于人们不喜欢被命令去做事而抵制权威，就像父母在孩子面前树立权威时会遭到孩子的抵制那般。

人们生活在一个存在多元声音的世界当中，这些不同的声音可以同时命令人们去遵照发令方的意志行事。这些发令方可能是他们的老板、企业、父母、老师、教授、院长和校长，等等。这些声音经常不一致，相互冲突。换言之，它们并不总是告诉人们按同样的方式、要求去行事，这就导致了人们在面对这些不同声音的发出方时容易变得困惑，因为人们不知道究竟该听谁的命令。进一步讲，面对父母、老板、宗教领袖、地方官僚、国家官员等众多社会角色，即便人们被期待遵循他们的意志，即便人们愿意听取他们的命令，人们仍然面临着诸多问题，比如听谁的指示？遵循谁的命令？以及忽略谁的要求？所以谁是终极权威，谁拥有权威以及是否存在一个终极权威等这些问题并非显而易见。换言之，即便谁成为权威这一件事已经板上钉钉，但你在行事的过程中仍然需要考虑忽略谁的命令。比如对一个人来说，当他选择按照发令方Ａ的意志去行事时，他就需要付出不听发令方Ｂ命令的代价，这对任何个体来说都将是一个困难的选择。

除了人们所处环境中存在不同的声音以外，官僚、官僚的仆从、官员等势力的反复无常（capriciousness）也是建立权威时所要面对的另一个困难。所谓反复无常就是这些势力经常改变规范人们行事的准则，而且这种改变很难预测，人们不懂它为什么会成为博弈的一部分，又是如何成为博弈的一部分。比如一个官员曾经对他的同事说道：“这些新出台的规则将从根本上改变我们规避它们（规则）的方式。”换言之，这个官员意在表明人们不是要遵守这些规则，而是要如何去规避它们。即使是这些官员自身也无法不折不扣地执行他们自己制定的所有政策。他们对家庭、朋友、邻居、社区以及上司等各方存在多元的忠诚。他们在执行公共政策之外还有个人目标需要实现。他们不是机器，不会机械地将规则转变为现实中的权威。这与政治学者认识到的“委托—代理”问题（principle-agent problem）密切相关。这一问题的核心在于一个代理人本应该按照命令来行使权威。然而在现实中，委托人和代理人之间的关系总是很紧张。其原因在于代理人并不能准确地按照委托人期待的那样去行事。不仅如此，当我们谈及权威的贯彻时，这一问题要比“委托—代理”本身更为复杂。贯彻并执行上级权威的过程就像小孩子们玩的传话游戏。游戏结束后，我们不难发现，最后的信息可能与最初的信息大相径庭，甚至毫无关系。因此，权威的贯彻过程就好比小孩子们玩的传话游戏。命令、信息、规则、法律在被人们传递与阐释的过程中都会经历不同程度的改变。

在法律阐释学领域，有一个著名的教授叫作罗伯特·科弗（Robert Cover），尽管他在４３岁时便英年早逝，但却留下了丰厚的学术遗产。在他身后，他的诸多论文被后人集结起来出版，起名为“阐释、暴力与法律”，在这本论文集中有一篇著名的论文叫“法意与阐释”（“Nomos and Narrative”）。在这里，“法”指的是法律（包括神法）的创制、政体的创制、宪制的创制等，例如犹太教中记录了上帝创制神法并向犹太人下诏的时刻。“阐释”则是指法创制之后的事情，它包括了对法的推断、阐释，由此产生的偏差以及律师们对法律意涵的争论。所以，从这层意义上来说，贯彻权威和阐释法律一样困难。对此，犹太教中摩西从上帝耶和华那里领受十诫的例子就能形象地说明这一现象。摩西是以色列人的先知。在他带领以色列人出走埃及的过程中，有一天他蒙上帝召唤登上了西奈山，并从上帝耶和华那里亲手领受了十诫和律法，受诏成为统治以色列人的王。在摩西活着的时候，一切相安无事，但是在摩西死后，问题便出现了，因为这些从上帝那里领受的犹太律法被后来的人重新阐释了。

面对权威在贯彻过程中面临的种种困境，领袖尚且需要时不时地重建权威，在日常生活中，父母、老师和老板们这么做就很容易理解了。因此，我们可以说，当权威在传递的过程中不能按照他或她的最初意图被贯彻时，重建权威的举措就会发生。代理人，无论是官僚、教师还是其他人，除了职业身份之外还可能会有其他的社会归属，比如他可能是一个老师，但他同时也可能是一个特定宗教组织、特定部落、特定地区、特定家庭的成员。因此，这些代理人在贯彻权威的同时处于多元声音的环境当中。我认为，对“委托—代理”这一经典理论的讨论忽视了代理人会受到多元社会因素的影响这一情况。这些代理人尽管敬畏他们的上级，并且会按照上级的命令和要求向下进行层层传达，但是他们在执行层面也会面临被扭曲的状况。他们会受到同侪、顾客、同事以及外界利益攸关方的影响。此外，除了面临多元势力的施压，代理人也有自由裁量权，比如在街头巡查的警察能决定一个人是否应该被逮捕。这就意味着代理人在执行命令时拥有自我决定的权力。不仅如此，我们很难想象如果执法者没有足够的自由来解释他们所信任的法律法规，那将产生什么样的局面？在工作中，老板、校长、上级也不希望下级无时无刻地跑回来向他们请示。所以委托人真心希望代理人有一定的自由裁量权，但是在执行的过程中代理人也会在不同程度上背离委托人的本意。如果每一步都出现偏移，哪怕一点点，最终也会产生大的偏移。

由此可见，执行规则困难重重，制定规则也非易事。这并不是说规则不能被清晰地制定出来，规则往往是在复杂组织的情境中被制定出来的，但是在这些组织间发生的妥协最终将会削弱权威。比如在美国政策制定的流程中，在立法层面制定规则的是国会，而国会里面又充满了妥协。落实到行政层面，政府的主要任务就是解释法律并制定规则。然后法院可能会推翻具体的法律，而公众也有权参与法律听证。同时，由于参与规则制定的执政党也很可能发生变化，这就使政策制定的环境更为复杂，政策的制定充满了斗争、博弈和妥协。对于一些人而言，规则至关重要，他们认为这是世界上最重要的事情。另一些人也可以同样参与进来并有权影响规则制定，但对他们来说规则本身并不重要，关键在于他们是否愿意去制裁那些违反规则的人。如果人们认为一项规则不重要，那么即使它被违反了，人们也不愿意付出成本去执行规则（施加惩罚）。例如，美国大部分州都认定大麻属于违禁品，吸食大麻是违法行为，但是大部分地方官员都不愿意将吸食大麻的瘾君子们绳之以法，其理由在于这样做会导致监狱人满为患，然而这也意味着地方当局实际上对吸食大麻这一违法行为开了绿灯。因此，在规则的制定和执行当中，有很多利益攸关方参与其中，他们彼此之间既相互冲突，也合作妥协，并尝试在一次次互动的过程中弄清对方的准则和底线。

即使权威能让所有人都去遵循原则和权威，而且能够保证代理人忠实地执行规则并施加明确的奖惩，这可能还是不够。因为任何权威（无论是父母、老板还是国家）无法对那些让人遵循规则的人进行全面的监督。换言之，你无法时时刻刻通过监督来确保人们遵循规则。

最后，权威的充分贯彻还取决于大众对于规则的接受程度以及规则背后的精神。比如在没有警察监督的时候，手握火柴的小孩和小隔间里的工人是否会同样遵守法律。又比如，在没有监视的情况下，市民是否会自愿在遇到红灯的时候停下，不闯红灯。因此，即使是在威权国家或者独裁国家当中，权威的建立仍然取决于公众是否愿意遵循规则的本心。换言之，任何权威都需要公众的认可和接受，而实现这种认可和接受并非朝夕之功，它取决于公众的服从，取决于公众对规则制定者的评价，以及取决于权威自身是否建构起足以合法化规则及其制定者的符号。如果这些得以实现，那么此时的规则便从单纯的指令演变出某种程度上的神圣意义。因此，需要在权威的受众中建立某种联系。通过共同的歌谣、语言和关系，将规则建构为合理和良善的意象。这样一来，即使受众在事实中受到了强制，他们仍然认为这些规则是可接受的。

  国家的登场：国家能力

从历史上来看，大概４个世纪之前，或者更早，现代意义上的主权国家开始在西欧出现。此时建立权威仍然困难重重，就像欧洲历史上为统一多次付出努力而功亏一篑那样。在这方面，现代国家和历史上的帝国、部落以及城邦并无二致。但是与这些组织形态相比，现代国家至少在权威的特殊性、终极性以及代表性方面存在特别之处。

现代国家需要特别的权威，这种权威能够决定你一生中遇到的所有规则。包括要求你在遇到红灯时止步，禁止你和自己的兄弟姐妹乱伦以及所有你能想到的其他规则。当然，国家本身无法制定所有的规则，因此会委托其他主体来制定规则，譬如家庭会为孩子们定下规矩。尽管如此，家庭制定规则的权威也是国家赋予的，如果国家认为家庭制定的规则有误，或执行方式不当（譬如父母虐待儿童、毒打孩子），那么父母的暴行就会受到国家的制止，并被追究法律责任，相应的，这种家庭也可能被遣散。类似的，在美国这样一个自由社会当中，教会也可以制定某些规则。但如果教会禁止教徒们在生病时去看医生，国家也必然会出手干预。因此，国家始终保持着自己在制定规则方面拥有终极权威。

既然国家及相关方宣称自己拥有了终极权威，那么什么是终极权威？在我看来，所谓终极权威就是能让个体为国捐躯。在各个国家中，为祖国捐躯都是勇敢而高尚的行为。“为人民服务”“捐躯赴国难”“永垂不朽”等话语表明，国家权威不仅要求你在遇到红灯时止步，禁止与兄弟姐妹乱伦，而且可以让你为国家冒险，甚至让你做出牺牲，以便让其他人免于危难，这就是国家拥有的终极权威。

国家既在社会之中，也在社会之外。国家首先在社会之中，是因为国家宣称自己只是人民的代表，国家无非就是代表人民意愿的组织而已，因此在这层意义上，国家就是社会的一部分。然而，国家事实上还凌驾于社会之上，国家让你令行禁止。因此，国家不仅代表了社会，而且还是社会规则的制定者。然而，即使拥有了符号、资源和武力，国家和家长、老板以及教宗一样，在获取忠诚和建立权威时总是会遇到困难，这一过程总是充满了斗争和妥协。因为国家是由不同环境中的人组成的，并且国家和社会团体的界限非常模糊。国家官僚是人格化的，他们有自己的生活，也有其归属的组织，譬如亲缘团体、宗教团体和商业团体等。因此，国家在建构权威时总会遇到困难，譬如很多国家都难以有效地征税。这个问题在当代被称为治理。在政治学领域中，治理是一个非常宏大的术语。它指的是在多元化的人群当中和不同的领域上建立权威的总体能力。换言之，治理意味着你能够在人类生活的方方面面建立权威，无论是社会生活、商业生活、宗教生活还是其他方面。但是如果将目光投向广大的第三世界国家，我们就会发现它们往往只能在某一方面建立权威，而在其他方面则面临失败。非洲国家在维护土地权利方面的工作非常出色，但在防控犯罪等方面则表现得非常糟糕。广而言之，在不同领域都建立权威是非常困难的，不同的参与者在不同的规则下博弈，导致结果变得不可预料。也就是说，实施规则可能会带来完全意想不到的结果。

 研究权威：社会科学的挑战与突破

正因为权威本身从建立到贯彻都十分困难，所以社会科学对权威的研究注定是复杂的。我们很难用标准化的方法来研究建立权威和贯彻权威的意外后果。

对于人类生活是如何组织起来的这一问题，社会科学家给出了许多经典的假设。第一，这些假设认为，存在一个完整的、占主导地位的规范社会体系。但事实往往并非如此，我们经常可以看到不同的群体依据不同的文化价值和社会规则行事。第二，这些假设常常认为社会行动者有连贯的目的，然而行为经济学的研究已经将这一假设证伪并指出：人类的行为并不严格遵循既定的目的。第三，这些假设假定社会行动的结果与其目的高度相关。比如，如果国会制定了法律，那么这些法律会导致社会生活特定方面的行为改变。第四，一些学者假定制度是连贯一致的，他们将制度视为综合行动的统一主体。第五，这些学者假定，反映社会行动者如何影响他人的方法论会越来越普遍。换言之，将权力理解为Ａ对Ｂ的影响，这就是社会科学的标准假设。在20世纪50年代，美国出台法律禁止师生在学校中祷告。但在美国的边远地区，师生在校园中的祈祷现象随处可见而且每天都在上演。因此我们可以发现，在可见的国家（国家官僚）和国家自身内部（社会群体）之间存在着激烈的斗争。即使是在威权政体下，胜利也不会永远属于国家或某个单一社会势力。在更多时候，我们见到的都是无休止的斗争和出人意料的局面。行动者之间的斗争和群体之间的斗争将充分地渗透到社会之中，无论是工厂、委员会还是国家制度都不能避免。此外，我们还可以发现，行动者本身也在斗争的过程中被重塑了。社会科学假定Ａ影响了Ｂ，也就是说Ａ对Ｂ施加了权威，Ｂ就会被权威Ａ重塑。但社会科学很多时候并没有考虑Ａ在这一过程中也被改变，事实上建立权威这一行动过程也重塑了权威本身。

因此，想要建立权威，必须联合其他势力。然而盟友们的目的并不完全一致。那么为了满足你的盟友，你就时常需要改变自己。另外，在建立权威的过程中，人们的身份认同、目标和偏好都被重塑了。以上这一切都意味着如果你建立了权威，“你是谁”就会发生改变。比如年轻人结婚并为人父母后，就会为孩子们订立规则———孩子们能做什么，不能做什么，比如禁止他们在街上乱跑等。值得注意的是，当年轻人为孩子们定规立矩的时候，他们就不再是原来的他们，他们的身份就发生了变化。同样，对于国家的统治者而言，当他们建立权威时，他们自己的身份认同也会随之急剧改变，而这就会改变制度和组织的统一性和连续性。

最后，在建立权威的过程中，社会势力将无可避免地走向分裂。那么我们就要注意分裂会在哪里发生，这也是社会科学研究中最有趣的议题之一。举例来说，我在念大学的时候认识一位教授，他后来进了美国国家安全委员会工作，在总统的领导下参与外交决策。当然，制定外交政策的并非只有国家安全委员会一个机关，国会参众两院的外交委员会、国务院和国防部等部门都在制定外交政策。这些机构在决策时首先会从自身的立场和利益出发，因此制定的政策彼此之间就可能产生冲突，这些冲突可能发生在国家安全委员会和国务院之间，也可能发生在国家安全委员和国防部之间。不仅如此，这位教授在国家安全委员会中工作，同时在国务院里有私交甚笃的朋友，那么有时候私人交情也可能会使他和他的朋友联合起来反对国家安全委员和国务院里其他参与外交决策但立场相左的人。因此，权威的执行者并不一定遵循制度和机构自身的利益。这些权威的执行者不仅会分化，还会和社会势力（包括企业）勾结起来，而企业本身又各自心怀鬼胎。在任何社会势力和政治势力中都存在分裂的可能，这就使得我们很难对结果做出预测，这种复杂性也使得社会科学研究变得更加棘手。

因此，即使我们有很多现成的理论和方法，往往也并不能直接用于对治理议题的研究。这一问题在第三世界国家尤为显著，但对全球范围同样适用。这是当今社会科学家们不得不面对的问题，因而也就需要我们发展出新的方法和思维方式。

       本文为米格代尔教授在中国人民大学“国·政”大讲堂的讲稿，由杨端程、陆屹洲翻译，马啸校对。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。

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